内需是经济发展的基本动力。当前，国内需求不足成为经济运行面临的突出困难与挑战。今年《政府工作报告》提出要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”，这是继党的二十届三中全会提出“形成市场主导的有效投资内生增长机制”“完善扩大消费长效机制”“加快培育完整内需体系”以及2024年中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为九项重点任务之首后的又一重要任务部署。今年4月，中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作，再次强调“要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用”。牢牢把握扩大内需这一战略基点，是目前加快构建新发展格局的必然要求。
扩大内需的战略意义
改革开放以来特别是加入世界贸易组织后，我国加入国际大循环，对快速提升经济实力、改善人民生活发挥了重要作用。2008年国际金融危机后，世界经济发展动能和国际大循环动能明显减弱。党的十八大以来，为应对经济运行中存在的周期性、结构性等问题，党中央多次强调“畅通国民经济循环”“促进形成强大国内市场”；而后提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。加快构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央基于我国发展阶段、环境、条件变化提出的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。在此框架下，扩大内需不仅是应对短期经济波动的政策工具，更是推动经济长期高质量发展的核心动力。
（一）构建新发展格局的必然要求。构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择，是把握发展主动权的先手棋，这一战略决策是我国基于发展阶段、环境和条件变化的主动作为，而非被动之举。实践充分证明，大国经济多以内循环主导，我国作为全球第二大经济体和制造业第一大国，必然要以国内大循环为主体，充分挖掘内需潜力，从而在开放发展中赢得战略主动。
（二）应对外部风险，增强经济韧性。近年来，全球化遭遇逆流，贸易保护主义、地缘政治冲突频发，叠加新冠疫情后全球经济复苏乏力，外需波动性显著增强，依赖外需的增长模式面临不可持续风险。扩大内需通过释放超大规模市场潜力，降低对国际市场的依赖，成为对冲外部冲击“稳定器”以及增强经济韧性的核心举措。
（三）推动供需升级，激活创新动能。2023年，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要搞好统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现国民经济良性循环。深层扩大内需、充分发挥国内大规模消费市场优势对于促进技术升级迭代具有重要作用。当前，需求升级与供给创新的互动已形成独特的“中国市场效应”，以需求侧管理衔接供给侧结构性改革的新型调控框架正在形成。
（四）促进共同富裕，夯实发展根基。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，更是全体人民共同富裕的现代化。内需市场是“双循环”新发展格局的核心，在扩大内需战略实施过程中，不断衍生的“新商品”会以“新需求”的形式带动生产端“新供给”，进而创造出“新就业”机会，最终提升人民收入，推动我国共同富裕目标实现。
扩大内需的阶段性特征
当前，我国经济正处在加快转型升级步伐、推进高质量发展的关键阶段，扩大内需的基础和条件发生新的变化。2022年12月，中共中央、国务院发布《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》，提出要发挥“消费的基础性作用和投资的关键作用”，表明当前我国扩大内需已进入到新阶段。
（一）发挥消费的基础性作用。改革开放以来，中国以高储蓄、高投资实现了资本的快速积累，通过大规模基础设施建设和制造业产能扩张实现了经济总量的跨越式增长。数据显示，2005年至2024年间中国资本形成总额对国内生产总值增长贡献率平均水平为42.85%，这种发展模式虽快速塑造了“世界工厂”地位，却也导致国民经济结构出现深层失衡。总体看，目前我国资本形成总额对国内生产总值增长的拉动作用持续降低，2024年资本形成总额对国内生产总值增长拉动为1.3个百分点，较2009年的峰值（7.9个百分点）降低了83.5%，表明依靠投资稳增长的空间在减小、难度在加大。根据国际经验，当一个国家进入工业化、城镇化中后期，投资率呈现下降趋势时，消费成为长期驱动经济增长的重要内生动能，经济发展就必然要转向更多以内需特别是消费需求支撑经济增长的阶段，有利于支持可持续发展，提升居民福祉。2025年上半年，我国社会消费品零售总额245458亿元，同比增长5.0%，较去年全年提高1.5个百分点，消费方面总体保持较好态势。当前必须更加重视扩大消费需求，补上消费短板。
从短期看，中国中低收入居民消费潜力大，在当前的低收入群体中，农村居民占比最大。因此，促进中低收入群体收入增加，有助于振兴中国居民消费（见图）。今年4月召开的中共中央政治局会议指出，“要提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用。尽快清理消费领域限制性措施，设立服务消费与养老再贷款”。此次会议也进一步表明，我国消费进入到从小康型向富裕型转变的阶段，服务消费将进入快速增长时期。2024年，我国居民人均服务消费支出占人均消费支出的比重为46.1%，与发达国家相比，还有较大增长空间。扩大高质量多样化的服务消费，如教育公共服务、医疗健康服务、文化旅游服务等，有利于进一步挖掘消费潜力，打造当前和今后一个时期促进消费的重要引擎。同时，2024年我国60岁及以上人口占全国人口的22%，老龄人口增加将对适老化改造、机构养老、社区居家养老等提出巨大的需求。
（二）发挥投资的关键作用。当前，我国大规模投资阶段已经基本完成，盲目投资、重复投资不仅不会拉动经济增长，还会导致资金浪费、资金链断裂，甚至造成系统性金融风险。但投资既是当前的需求，也是未来的供给。因此，推进新型工业化、新型城镇化，满足人民群众对美好生活的需要，扩大投资仍有巨大的空间和潜力。2025年《政府工作报告》对“积极扩大有效投资”作出部署，并指出要“支持和鼓励民间投资发展”。今年4月召开的中共中央政治局会议强调，“加大资金支持力度，扩围提质实施‘两新’政策，加力实施‘两重’建设”。对经济增长起作用的投资指的是有效投资，关键在于提高投资效益。例如，我国制造业在基础研究、关键核心技术、高端制造设备等方面仍存在明显短板，2024年制造业研发投入占营业收入的比例为1.5%，低于美国的2.5%，在技术自主性方面仍需要大量投资，以实现创新驱动发展。在基础设施建设方面，我国仍存在区域性、功能性短板，需要加大对水利、城市地下管网等方面的投资。在民生投资方面，目前我国在教育、医疗、养老、托育等民生领域还存在不少短板，需加大对基本公共服务、保障性住房、生育支持等方面的投入。2025年上半年，全国固定资产投资同比增长2.8%，还需要继续发力。扩大有效投资、提高投资效益，是解决当前总需求不足、补齐经济社会发展短板弱项的重要手段。
当前我国扩大内需面临的制约因素
（一）预期不乐观。当前我国内需不足的核心症结源于经济增速放缓与预期转弱的双向负反馈循环。疫情后我国经济增速明显下滑，房地产市场和出口分别于2021年下半年和2022年下半年明显走弱，冲击了就业市场稳定性，市场信心和预期较低迷，居民消费能力和消费意愿不强。美国特朗普政府加征关税等贸易保护主义措施加剧外需波动，出口依赖型企业面临压力，投资意愿受抑制，加剧企业经营压力。这种预期转弱反映了经济转型期传统增长动能消退与新生动能不足的矛盾。
（二）收入分配失衡。尽管2024年全国居民收入增长（5.3%）与经济增长基本同步，但中国居民收入在国民收入总量中分配比例偏低，收入分配差距较大。可支配收入是影响居民消费的决定性因素，初次分配中企业利润挤压居民收入，再分配调节力度不足，导致居民可支配收入增长乏力。根据国家统计局发布的《中国居民收入与消费支出调查报告》，我国基尼系数为0.468，处于国际警戒线0.4以上水平，表明贫富差距问题仍面临不小挑战。而城乡收入差距是我国贫富差距的主要来源之一。2025年上半年，我国城乡收入比为2.42：1。根据凯恩斯提出的边际消费倾向递减原理，高收入群体的边际消费倾向低于低收入群体。因此，农村居民人均可支配收入不足抑制了整体消费潜力。
（三）社会保障制度还需完善。社会保障制度是国家的一项重要经济社会制度，将会影响居民对于未来的不确定性预期，由此会影响居民消费。从国际上看，我国在社会保障方面的支出与发达国家相比存在差距，覆盖的范围和保障力度都有待于进一步提高。2024年，我国社会保障和就业支出合计为42114亿元，而美国社会保障支出为14609亿美元，覆盖的范围和保障力度都有待于进一步提高。当前我国社会保障制度不健全对居民消费的制约，核心在于医疗、养老、住房等民生领域居民负担压力较大，形成了收入的“挤出效应”。在此影响下，居民往往把更多收入用来进行预防性储蓄。根据发展经济学的研究，当经济发展到一定阶段后，公共品供给成为制约消费和发展的重要因素，同时也是影响人民福祉的关键因素。社会保障不足使得居民当期消费支出被系统性压缩。
（四）供需结构错配。服务性消费已经成为支撑总消费增长的重要动力。2024年，全国居民人均服务性消费支出突破1.3万元，居民服务性消费支出占人均消费支出的比重为46.1%，服务性消费需求进入快速释放期。从国际经验看，发达国家服务性消费在居民消费中的占比一般为70%左右，呈现超越商品消费的态势并逐步扩大。由此可见，未来我国服务性消费还有很大发展潜力。但服务性消费具有无形性和体验性的特点，品质管控和标准管理难度高，一些服务领域质量参差不齐。当前，服务性消费存在供给短板，特别是在高端化、专业化、标准化方面存在对消费升级的制约。此外，传统产业产能过剩，而高端制造业和数字基础设施供给滞后，制约了新消费场景培育。
扩大内需的实现路径
从客观上来说，我国人口规模大，收入增长空间大，未来内需的活力和发展潜力巨大。扩大内需的实现路径，主要在以下几个方面。
（一）强化预期引导。预期是影响经济主体行为决策的重要因素，稳定的预期有助于提升消费与投资倾向。党的二十届三中全会后，党和政府已释放出诸多引导社会预期的积极信号，包括提高财政赤字率、安排更大规模政府债券、促进房地产市场止跌回稳、促进高质量充分就业、印发《提振消费专项行动方案》等一系列精准施策，都反映出国家高度重视预期稳定在扩大内需中的作用。要进一步设计引导预期的有效路径，面对预期波动积极调节宏观政策力度，支持国民资产负债表适度扩张。在供给侧方面，要进一步深化供给侧结构性改革，优化营商环境，增强企业信心。同时，注重增加政策的连续性和协同性。
（二）优化投资和消费比例关系。内需是国内消费需求和投资需求的总和。扩大内需，要加快形成消费和投资相互促进的良性循环，避免“重投资轻消费”惯性，以适应当前和未来经济发展新阶段的新需求。短期来看，扩大内需的着力点一方面在于恢复消费预期和信心、释放消费潜力。要完善市场环境提高消费欲望，推动释放医疗健康服务、文化旅游服务等服务消费潜力；另一方面，要稳定投资预期和有效投资，聚焦“补短板”领域，加快重点项目落地，如新型基础设施建设、保障性住房、城市更新等，避免低效重复投资。同时，服务消费作为当前中国经济转型升级的重要方向，通过政策引导社会资本进入可以加速相关产业的创新和基础设施建设，要注重优化营商环境，降低民间投资门槛，吸引社会资本参与。今年6月，中国人民银行等六部门联合印发《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，明确提出“引导社会资本加大对服务消费重点领域投资，通过‘长期资本’‘耐心资本’满足长周期消费产业融资需求”，旨在推动服务消费的高质量、可持续发展。
中长期来看，要推动消费升级与创新，支持绿色消费、服务消费等，构建消费驱动型经济；要以供给侧结构性改革，提升产品质量标准，满足中高端消费需求。在投资方面，要优化投资方向，着力拓展有效投资空间，更好发挥有效投资在构建新发展格局中的作用。以产业升级为导向，加大对科技创新、高端制造、绿色转型等方面的投资。同时，把“投资于物”与“投资于人”更好结合起来，加强有助于改善民生、区域差距、教育医疗等方面的投资，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，实现投资从“量”到“质”的转变。通过政策协同与机制保障，最终形成消费引领、投资优化、内需可持续的增长格局。
（三）优化收入分配格局。收入是影响内需潜力释放的重要因素，目前，我国贫富差距、两极分化等民生问题严重阻碍了居民消费能力的提升。所以，缩小收入差距，提高中低收入群体收入水平是培育完整内需体系的基础。一方面，要积极调整国民收入分配格局，在初次分配环节，要提高劳动者收入占比；再分配的核心是“提低、扩中、限高”，要通过完善税收制度、加大转移支付力度等调节机制不断缩小收入差距，壮大中等收入群体；此外，不断完善法律法规和配套政策，支持发展公益慈善事业，充分挖掘第三次分配的补充调节作用。另一方面，通过加强城乡统筹、区域统筹、消除行业垄断，不断缩小城乡之间、各地区之间、不同行业之间的收入差距。
（四）健全社会保障体系。2025年《政府工作报告》提出，要“完善社会保障和服务政策”。社会保障体系是社会的“稳定器”，关乎人民群众最直接最现实的利益问题。因此，一是要继续推动养老金制度改革，推动城乡居民基础养老金双提高，实施好个人养老金制度，完善发展养老事业和养老产业政策机制，为银发经济发展注入新动力。二是实施育儿补贴发放机制与托幼一体服务建设，增加普惠性托育服务供给，有效减轻家庭生育、养育负担。三是社会救助领域，要加强低收入人口动态监测和常态化救助帮扶，完善分层分类社会救助体系，为困难群众提供更坚实可靠的保障。
（作者常皓亮为北京市委党校经济学部讲师、博士；赵莉为北京市委党校经济学部主任、二级教授）
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